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芦山探路:灾后重建的“国家实验”

http://www.scol.com.cn  (2016-04-24 05:36:01)  来源:四川日报  
编辑:陈乐记者:张守帅 张彧希 王飞  

清风雅雨,万物生长,春满芦山。

2016年4月14日傍晚,芦山县城,4岁的骆俊诚小朋友同远在西宁打工的妈妈视频聊天。“真快啊,都三年了。”视频那头,妈妈感叹着。

三年前,“4·20”芦山强烈地震后,在芦山县体育馆的应急救灾帐篷里,习近平总书记捧着小俊诚的脸蛋轻轻一吻的温情画面,至今仍留在许多人的记忆中。如今,小俊诚已上幼儿园,一家人搬进重建的新房。“等俊诚读小学了,我们一家人就更好了!”俊诚妈妈憧憬着。

距芦山县城17公里外,震中龙门乡,也有一群人在憧憬着更美好的明天。

地震发生当天,李克强总理在震中指导抢险救援时脚踩的碎石瓦砾,如今早已不见踪迹,取而代之的是如诗如画的新村。2015年全国两会期间,李克强总理在看到灾区代表展示的白伙新村照片时高兴地说:“这是现实照片?我以为是规划图呢,很美!”住进美丽新村的村民们搞起了乡村旅游和蔬菜花卉产业,“钱景”看好。

变化,新生,憧憬。

震后一周年,芦山地震灾区4482户建房困难户全部搬进新居;震后20个月,9.3万户农房重建全部完成;震后32个月,3.5万户城镇重建住房进入分配阶段。截至2016年3月底,由地方承担的2419个总体规划项目,完工2301个、完工率95.1%。

这片曾在7.0级强烈地震中受伤的土地,逐渐恢复平静和美丽,正在展开全面建成小康社会的新画卷。

震后不久,中央将重建“指挥棒”交给四川,要求探索“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路。这是我国重大自然灾害恢复重建由中央直接安排部署转向地方负责制的重大转变与创新。

在以习近平同志为总书记的党中央统筹指导和科学决策下,四川省委省政府带领灾区干部群众,落实主体责任,创新体制机制,凝聚重建合力。三年过去,灾区户户安居乐业,民生保障提升,产业创新发展,生态文明进步,同步奔康致富。

芦山重建,趟出新路。

一根坚定有力的“指挥棒”

既要恢复重建,也要探索经验,在中央统筹指导下,四川接过灾后重建“指挥棒”,芦山成为承担“国家课题”的特殊“实验田”

校园整洁,书声琅琅。震中龙门乡的“地标性建筑”——隆兴中心校入口处,石碑上刻着两个字:感恩。“这是我们的校训。”师生们说,以“感恩”为校训,既是感谢在党中央领导下,各界对灾区救灾和重建的援助,更是希望感恩情怀能伴随孩子们一生。

党中央高度重视芦山地震抗震救灾和恢复重建工作。

震后第一时间,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平作出重要指示:“把抢救生命作为首要任务,千方百计救援受灾群众,科学施救,最大限度减少伤亡。”

震后5小时,国务院总理李克强即启程飞赴灾区,指导抗震救灾工作。

“四川自然灾害多发,在应急和恢复重建方面经验丰富。”在芦山地震当日即赶到灾区的国家交通运输部公路局养护保通处副处长杨亮对此印象深刻,那时,四川已调动力量对抢通“生命线”进行现场踏勘,做出了科学处置方案。

事实上,震后不到半小时,四川省即启动地震应急预案和应急响应机制,省委书记王东明率消防、安监、卫生和省军区应急救援队赶赴灾区,并在受灾最严重的震中龙门乡设立抗震救灾指挥部,王东明任指挥长。

在应急救灾阶段,四川主动有为,救灾工作有力、有序、有效。然而,与短时间的应急救灾相比,灾后耗时漫长、量大面广的恢复重建工作,才是一场更大的硬仗。

中央交给四川一个重要任务,在灾后恢复重建中,要探索“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路。

我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。中国地震信息网统计数据显示,新世纪以来至“4·20”芦山强烈地震,我国共发生6.0级以上地震90次,7.0级以上地震11次。建立科学合理的灾后恢复重建模式,是提高我国国家治理体系和治理能力现代化水平的题中应有之义。“社会主义制度是我们战胜自然灾害和一切艰难险阻的重要政治和制度保障,但我国地域广阔、自然灾害频发,不可能所有灾后重建都采取举国援建模式,需要根据灾害等级、规模和范围,合理界定中央与地方的职责。”国家发展改革委西部开发司司长田锦尘说,地方党委政府最清楚灾区群众诉求、重建重点难点、未来发展方向,必须调动地方的积极性和主动性。

探路新模式,中央的统筹指导至关重要。

在重建的每个关键阶段和重要时刻,习近平总书记、李克强总理等中央领导都及时作出重要指示和一系列重要批示,为重建工作指明方向。

高标准规划是灾后恢复重建的“总开关”。在科学准确评估灾情基础上,2013年7月国务院先后印发《芦山地震灾后恢复重建总体规划》和《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》,明确了重建范围、总体要求、目标任务和支持政策。

统筹指导理念下,中央赋予四川制定重建专项规划、审批重建具体项目的权力,并将确定的460亿元中央财政重建补助交由地方包干使用。“原先是中央多部门、多渠道给钱、给物资救灾,这次调整为中央财政统一协调下达,‘一个口子对下’。”财政部经济建设司副巡视员赵长胜认为,中央补助资金达到灾损的70%,交由四川省包干使用,这无疑给予了地方充分发挥主体作用的空间和条件,极大地提高了重建效率和资金政策效率。

规划引领重建。四川接过沉甸甸的重建“指挥棒”,芦山灾区成为破解“国家课题”的特殊“实验田”,一场持续三年的“赶考”由此启幕。

一套高效运转的体制机制

四川担责重建主体,发挥出靠近一线指挥、密切联系群众的优势,实事求是、因地制宜、敢于创新,创新了一整套高效运转的灾后重建体制机制

2014年春节,宝兴县陇东镇星火村飞水沟组67岁的王朝富搬进新房,两室一厅装饰一新。像他一样,芦山灾区625户“三孤”人员、五保户等特困群众,率先搬进由政府“兜底”建设的保障房。

震后不到一年就搬进新居,这样的速度令王朝富等特困群众激动不已。

“希望房子建得快一点,还要更安全”——这是灾区群众共同的愿望。实现他们的愿望,需要重建工作的推进更加及时高效。这也是中央在四川探索“地方负责制”的初衷之一:专项规划和重建项目交由地方制定和审批,减少流程环节,促重建提速;发挥地方靠近一线指挥、密切联系群众的优势,在确保质量安全的前提下提速进度。

四川省委省政府将灾后恢复重建作为全省的重要工作、作为重灾区的首要任务来抓,切实加强组织领导和统筹协调。

震后1个月,四川成立芦山地震灾后恢复重建委员会,王东明任主任,下设重建办和规划实施、城乡规划重建、产业重建、扶贫济困、生态环境、社会管理服务、监督检查7个工作组。

震后3个月,四川制定出台11个专项规划,从城乡住房建设、城镇体系建设、农村建设、基础设施建设、公共服务设施建设、产业重建、文化旅游、生态环境修复、防灾减灾、土地利用、地质灾害防治等方面,为恢复重建绘制出详细“蓝图”。

省委十届三次全会审议通过《中共四川省委关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展加快建设幸福美丽新家园的决定》,明确“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康”的重建目标,推进灾区科学重建、跨越发展,加快建设幸福美丽新家园。

国家发展改革委是国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组牵头单位,成员单位包括20多个国家部委。“除制定总规开过两次会,重建期间基本没开过全体会。”田锦尘解读这一现象认为,芦山重建中没有出现地方遇到具体问题而向上请求解决的情况,这说明“四川负总责、地方为主体”的重建模式极大调动了地方的积极性、主动性、创造性。

为确保指挥顺畅、运转有序、落实到位,四川着力构建架构合理、统一高效的组织指挥体系,不但省、市、县(区)、乡(镇)四级均成立了灾后恢复重建委员会和相应的工作机构,省委还及时从汶川特大地震地区选派一批有重建经验的领导干部充实到雅安市、县的领导班子。

责任明晰的工作推进体系由此渐趋明朗:省上统一部署重建任务,市县乡抓好落实,规划落到项目、政策落到基层、责任落到人头。同时,最大限度简政放权,将99%以上重建项目的审批、核准和备案下放到灾区市、县,对保留在省上的少数审批事项特事特办。

在极重灾区芦山县,三年来,该县财政共到位中央和省包干资金90亿元,芦山统筹资金,分解细化实施项目,强力攻坚农房重建、城房重建等重点难点任务。截至4月10日,芦山县纳入总体规划的380个项目,除7个国外贷款项目外,已完工项目359个,完工率96.25%。

建设专业人才不足、管理经验少,也是重建之初制约进度和质量的一大难题。经省重建委批准,灾区重要区域和重点民生项目,推行规划设计总负责、建设施工总承包、项目建设总管理新机制。

指定四川省建筑设计院等3家甲级设计企业担任规划设计总负责单位,调集四川华西等3家省内综合实力最强的施工企业担任建设施工总承包单位,引进成都衡泰等3家专业化工程咨询企业担任项目建设总管理单位——这一创新,使地方党委政府从日常建设事务工作中解脱出来,考虑灾区未来发展的大事。

芦山县住建局副局长谢兵掌握的数据显示,作为项目管理方的成都衡泰,重建期间开展质量和安全监管督查2762次,发现问题2124个,签发质量、安全督查记录406份。

除组织指挥体系、工作推进体系外,省重建委办公室相关负责人表示,四川还重点探索了法规政策体系、对口援建体系、力量统筹体系、监督监管体系、项目运营体系、考核督查体系,上述八大体系形成和健全了落实“地方负责制”的体制机制。

一种科学务实的理念

尊重规划与动态调整相结合,恢复提升与生态保护相结合,量力而行又尽力而为,在有限目标框架内取得成果最大化,芦山灾区诠释了科学重建的深刻内涵

足不出县,宝兴县群众就能看到与全国同步的电影大片,包括3D电影。宝兴县电影院的恢复重建,可谓一波三折。最初的规划方案是在县城副中心灵关镇新建一个数字影院,预算投资1600万元。后来经过覆盖人口、群众需求等详细调研,宝兴县决定不新建,而是对县城原有综合剧场升级改造,完善主体功能、新建售票厅、休息室,升级消防安防等配套设施,并新采购一台3D放映设备,整个投资只有70万元。

宝兴县电影院不是孤案。据统计,四川先后两次对总体规划实施项目进行优化调整,不贪大求洋,不搞面子工程,主动对党政机关办公用房等项目进行清理,取消、压缩、整合项目40个,调减财政资金1.2亿元,全部用于住房、道路、学校等民生项目。

地方负责制在尊重总体规划的前提下,赋予地方结合重建实际动态调整项目的权力,高效合理地使用重建资金,把钱花在灾区最需要的地方。

省财政厅相关负责人进一步分析认为,中央和省级不再批复具体项目资金安排,市县财政可针对项目实施条件和资金来源变化,对项目资金安排作出优化调整,重建资金使用绩效得到有效提升。

国道351线芦山县至宝兴段,沿途风光秀美,但地质条件复杂。这一“主动脉”的建设工程,尽量减少对脆弱环境的伤害,能架桥的架桥,能钻洞的钻洞。国道318线雅安段也是如此,各路段宽窄不一。

国家交通运输部综合规划司副司长范振宇将之形象地描述为“插花式”修路。“地震灾区往往是环境敏感区、地质脆弱区,修建基础设施不能违背自然规律。”他阐述说,芦山国省干线交通重建没有采用全线“一以贯之”“一刀切”的技术标准,而依据需求和地质条件,灵活采用二级或三级标准,既能满足需求又保护了环境,还兼顾了后期的安全运行,体现了尊重自然、实事求是的科学精神。

在资金安排上,中央将灾后重建资金460亿元分为“基金+专项”两部分,其中150亿元专项资金用于灾区生态、产业专项扶持。落实中央部署,四川在灾后重建中坚持把恢复功能与提升水平有机结合起来,推进生态修复和防灾减灾,举生态旗、打生态牌、走特色路,不断增强灾区自我造血功能。

被誉为“泥石流第一沟”的冷木沟,曾像一把利剑,悬挂在宝兴县城头顶。“先治坡,后置窝”——综合治理不但解除了险情,还把它变为集休闲观光、感恩教育、地质科普于一体的地质遗迹公园。

成都邛崃市推动灾区全域景区化,以平乐古镇·天台山景区创建国家5A级旅游景区为抓手,串联灾区镇乡文化旅游资源,签约引进22个协议总投资达131.5亿元的文化旅游项目,初步建成100公里西部山区旅游大环线。

雅安成功创建首个全国休闲农业与乡村旅游示范地级市,目前正加快推动国家生态文化旅游综合发展试验区建设。

与震前相比,雅安“雅茶、雅竹、雅果、雅药、雅鱼”等“五雅”特色优势产业,基地面积增加4.19万公顷,达到31万公顷。2015年,雅安实现旅游综合收入152亿元,同步增长40.3%;同年,农民人均可支配收入达到10483元,在2010年基础上翻了一番。

青山绿水,也是金山银山;保护生态,也是发展生产力。芦山灾后重建,对此做了充分的例证,雅安由此成功入选全国首批生态文明先行示范区。

一股主动有为的合力

激发群众主体意识,发扬基层首创精神和艰苦奋斗精神,充分调动社会各方面力量、各类市场主体参与灾后重建,形成了自力更生、共建共享的强大合力

据统计,在芦山地震中不幸遇难的197人,全部是农房倒塌造成。“根本原因是农房建设没有纳入监管,仍然沿用千百年来‘亲帮亲、邻帮邻’的建设方式,导致农房质量普遍较差,更谈不上抗震设防。”住建部城乡规划司负责人说。

灾后重建中,四川创造性地把灾后农房建设纳入监管,制定一系列管理办法及技术文件,有力保障了农房重建。

保障农房重建,还有“遍地开花”的由农民自发成立的组织——“自建委”。

在农房重建中,有一系列需要调和各方“口味”的棘手难题:采用什么材料、建成什么户型、新房内外如何布局、如何在全国率先落实农房抗震设防强制性标准等等。

灾区农房重建的“第一枪”,在芦山县芦阳镇黎明村打响。地震中,黎明村120户房屋倒塌,500多户房屋受损严重。令许多人惊叹的是,震后仅两个月,新的聚居点就正式开工建设了。

率先组建“自建委”,是黎明村灾后重建的“加速器”。“与其政府大包大揽,不如让百姓自己说了算。”芦山县政府提出这一思路后,村民们自己组建了“自建委”,从选房址到谈价格,从管资金到监质量,从集建议到理纠纷,全部由“自建委”组织群众自己做主。

黎明村这一创新之举,很快在雅安232个新村聚居点全面推开。

受灾人口218.4万人,其中仅农房重建户数量就有9.3万户,完成重建任务的艰巨程度可想而知。只有组织发动群众“自己建”“自己干”,才能有效避免了出现“等着帮”“靠边看”等现象。

随着住房重建完成,黎明村村民、“自建委”副主任齐学军的“职务”又发生了变动,当选“自管委”负责人,继续探索建立群众自治的长效机制和模式。

除动员灾区群众外,另一类值得调动的力量是涌入灾区的社会组织。目前,已有1428个社会公益项目为灾区提供服务,活跃在雅安灾区一线的社工和志愿者三年来总计达到5400余名。

推动社会组织参与重建从点向面、从应急向常态、从碎片化向制度化转变,四川成立了全国首个社会力量参与应对自然灾害的协同平台——雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心,在8个县(区)设立分中心,在116个乡镇设立服务站点,协同中国扶贫基金会、壹基金等357家社会组织开展援建工作。

益众社区发展中心负责人倪凯志常年关注灾区返乡农民的创业问题。在他的帮助下,天全县老场乡成立了第一个合作社——“益坤”农村养殖合作社。返乡农民李兵借助喂养土猪,销售腊肉、香肠,获得致富先机,成为当地的发展先锋。

三年来,一大批社会组织在雅安实施基础设施援建、设施设备捐助、困难群体关爱、生计发展帮扶等工作,直接服务群众20余万人次。

社会资源向项目资源转变,项目资源向民生资源转变,在一定程度上弥补了灾后重建项目和资金的缺口。三年来,雅安累计对接公益项目1431个、资金33.33亿元,仅社会援建基础设施类项目就有964个,援建资金总量26.95亿元。其中:援建敬老院17家、援建医院12家、新村援建项目76个、援建学校182所。

如果说,激发群众主体意识、调动社会组织参与重建,解决和解放了“人”的问题,而让工商资本踊跃参与,释放来自市场的活力,则解决了“钱”的问题。雅安用好中央重建资金建立14亿元的文化旅游基金、工业技改贴息基金、产业园区发展基金,吸引信贷资金和社会资本投入产业重建,形成产业重建多元化投资格局。

邛崃市采取市场化手段,多渠道筹集到的资金达到100余亿元。其中,抓好招商引资项目包装和宣传推荐,支持和鼓励社会资金参与灾后恢复重建,通过工商资本下乡,引进社会资金投资12.5亿元,实施重建项目37个。

有人,有精神;有钱,有保障。芦山灾区形成了内外联动、协同配合的大格局,凝聚起灾后重建的强大合力。

一条可复制推广的“路径”

坚持民生优先,将城乡住房重建放在首位,优先推进公共服务设施重建,高起点实施产业重建,四川为我国重特大自然灾害灾后重建提供了可复制推广的经验

一个月前,尼泊尔总理奥利访华入川。他此行一大目的,是想了解四川灾后恢复重建经验。

2015年4月25日,8.1级地震重创尼泊尔。在救援中,由四川医务工作者组成的中国政府医疗队,被尼方评价为“到得最早、贡献最大”。医疗队队长杜波说:“我们在汶川地震、芦山地震中积累起的经验,运用在了尼泊尔。”

不仅是抢险救援,灾后恢复重建的成熟经验,同样弥足珍贵。

芦山重建探索出的“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路子,已在“8·3”鲁甸灾后重建、“4·25”尼泊尔地震西藏灾区灾后恢复重建中得到推广。“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建战役,跑赢了时间、检验了干部、赢得了民心。“地方负责制”主导的重建,正确处理了中央和地方、政府和市场、当前和长远的关系,在时间的长河中闪烁光辉。

在田锦尘看来,芦山模式摸清了灾后重建的基本规律、建设时序、动力来源、根本保障等关键问题,为我国重特大自然灾害灾区重建创造了“样板”。

民生优先是芦山重建的第一原则,围绕群众“住有所居”的强烈诉求,四川牢牢把灾区城乡住房建设作为最迫切的首要任务来抓,采取统规统建、统规联建、统规自建、货币安置等多种方式加快推进。

先难后易、先特殊后一般,是芦山灾区住房建设采取的策略。以时间为线索看,先是625户“三孤”人员、五保户等特困群众,在2014年春节率先搬进保障房;地震一周年时,4482户需特别帮扶才能建房的困难户全部入住新居;紧接着,9.3万户农房重建在2014年底全部完成,3.5万户城镇住房重建在2015年底全部完成。

实践证明,住房重建始终快于其他重建,把握住了灾后重建的主要矛盾和矛盾的主要方面,稳定了民心和大局,群众带着看得见的“家庭蓝图”参与重建,热情高涨。

其次,优先推进公共服务设施重建,符合灾区群众的根本利益,有助于补齐落后地区的民生短板。芦山灾区适当新建了一批教育、卫生、文化、体育等设施,灾区社会事业发展水平得以整体提升。

截至2016年3月底,1095个公共服务设施重建项目已累计完工1071个,完工率97.8%,投资完成率97.2%。其中,370所基础教育重建学校已于2015年秋季全部完工并投入使用;到2015年底,23个医疗卫生改扩建项目全面完成。

着眼灾区发展提高、奔康致富,要把产业重建作为加快发展、扩大就业和群众增收的重要途径,切实增强灾区发展的造血功能,才能让群众有就业、有收入、有后劲。

值得注意的是,虽然地震灾区处于我国主体功能区中的限制开发区,但推动灾后产业重建并不是只需要发展壮大农业和旅游业,这些地区同样离不开工业化的支撑。

经过探索,四川寻找到了一条在生态脆弱区推进工业集中集约集群发展的“迂回”路径,即支持芦山、天全、宝兴三县突破行政区划限制,在雅安经开区高起点建设芦天宝飞地产业园,以“远水”“活水”为限制开发区跨越提供强大的动力源。

这一飞地园区,由市和县(区)共同建设、共同管理、共享发展成果,雅安还从政策上支持优势产业向飞地园区聚集。公司化运作和“存量保留、增量分享”的方式,帮助相关县(区)建立按股份构成比例分享财税的利益链共享机制,大大激发了各方的发展动力。目前,芦天宝飞地园区共引进项目26个、估算投资119.5亿元,开工项目24个,建成投产8个。

“党的恩情大如天。”震中龙门乡青龙场村75岁老人骆伟文,自发撰写感恩诗歌。飞仙关镇飞仙村农民胡惠武,用彩色琉璃瓦在自家房顶上拼出两个字和一个心形:站在高处望过去,那是鲜红的“中国心”。

感恩,挂在墙上,编进民歌,搬上舞台,更深入灾区百姓的心怀。奋发有为的灾区干部群众,正用双手建设更加幸福的新生活!

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