党的十七大报告强调指出：社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。由于世情的变化给底层带来新的挑战、国情的变化对底层管理提出新要求、党情的变化面临新问题、民情的变化给底层管理带来新任务，站在新的历史起点，我们要重新认识底层冲突问题，积极应对、善于管理底层冲突，深入推进民主政治建设，加快构建和谐社会。

　　一、底层冲突的形成与成因

　　德国社会学家拉尔夫·达伦多夫认为，一个社会的常态是社会冲突。自从有了人类社会，社会冲突就始终存在；只要有人类社会的地方，冲突就无时无刻地不存在于社会各个层面。固定的、凝固的、静态的、超稳定的社会制度和社会形态从来都不存在，而变化的、运动的、动态的、非稳定的社会才是我们通常所观察到的社会形态。冲突和矛盾不是坏事，社会进步过程中普遍存在冲突，不可避免发生矛盾。我们管理社会，应对底层冲突，就必须首先弄清底层冲突的现状、特点与成因，认真研究总结底层冲突带有规律性的东西。

　　（一）底层冲突的现状

　　当前，无论是乡村还是城市基层，村级财务混乱、农民“四难”问题、少数基层干部以权谋私、与民争利，企业改制、征地拆迁、债务偿还、权属纠纷、环境污染、社会治安等方面的矛盾冲突比较突出，是影响社会和谐稳定的主要因素，突出表现在经济、政治、文化等领域。然而无论底层冲突表现形式多么复杂，就其性质而言大多是人民内部矛盾。

　　首先，在经济生活中，由于农村单一的所有制格局被打破，农村的经济成分、组织形式、就业方式、分配方式等日益出现多样化，随之产生了不同特征的利益群体，随着农村贫富差距的不断拉大，先富起来的部分群体对农村社会事务的支配、干预意识也日益强烈；而思想保守落后、依恋计划经济平均分配时代的传统农业生产者，一遇土地承包与流转、权属纠纷等矛盾，就会心理失衡，引发底层冲突。与此同时，随着农业产业化经营的加速发展，各种中介组织应运而生，形成彼此依赖度很强的服务网络，但诸多环节的某一环节稍有问题，就会产生连锁反应，出现矛盾冲突。因此，农村社会的开放性的时代要求与农民自身市场意识、法律意识、诚信意识不强的劣根性，往往是导致底层冲突的基本原因。

　　其次，在政治生活中，各种利益分配不均的问题，成为底层矛盾和冲突的焦点。一些地方个别基层干部官僚主义严重，法律意识不强，宗旨观念淡薄，以权谋私，干群关系紧张，这是底层冲突的重要原因。从严格意义上讲，没有底层的民主，就不能使集中体现多数人的意愿；没有集中，多数人的共同意愿也不能最终形成。但现实生活中，部分群众的不顾大局、态度偏激与个别干部集权思想、我行我素的对立，就容易在涉及干部选举、企业改制等关系自己最直接、最切身的利益时，产生激烈冲突。

　　再次，在文化生活中，由于存在市场经济意识与传统经济观念的矛盾，新时期学科学、用科学的主流思想与愚昧落后的封建迷信并存，以及不同群体的世界观、人生观、价值观的矛盾交织，加之底层群众文化水平偏低，对有些事情不理解，容易导致他们对社会治安、环境污染等一系列的社会问题产生疑虑，对企业的诚信度、对政府的公信力、对司法的公正性和权威性产生怀疑。

　　（二）底层冲突的特点

　　20世纪90年代以来，中国社会发展的“现代性赛程”进程加快，资源重新积聚，伴随贫富分化加剧，使近65％的社会人成为“底层”，催生“倒丁字型”的社会结构定型化，其居住、就业、就医、交通等需求得不到有效满足，由此衍生了许多社会问题，进一步激化了社会矛盾，加剧了社会底层冲突。这些包括农民维权、工人维权、市民维权、社会纠纷、社会骚乱和聚众犯罪等底层冲突，具有以下几个主要特点。

　　一是主体的多元性。参与冲突的人员涉及工人、农民、市民等各个行业、不同的社会身份。包括企业下岗职工、失地农民、农民工、房屋被拆迁的城镇居民、下岗的军转干部、退休职工、环境污染受害者、重点工程建设受损人员、底层知识分子等。而就发生的底层冲突看，土地问题是当前农民“以法维权”的焦点，劳资纠纷是工人“以理维权”的重点，市民物业的 “理性维权”，则大多是通过消协或法律程序来解决，还有区别于维权事件的社会泄愤事件或者社会骚乱事件，应是社会底层冲突的特例。

　　二是方式的公开性。社会底层人员对官员腐败、分配不公、贫富差距、司法不公等社会现象和社会问题，普遍存在疑虑或不满，只要有导火索或“精英”分子的参与，冲突往往一触即发，一般都是大张旗鼓地进行，参与人员往往挑选人群相对密集的公共场所或交通便利的繁华地方，以及党政机关等公共场合，影响较大。

　　三是结构的松散性。在冲突初发阶段，冲突的主体大多是偶然集合而成的不确定人群，就是底层冲突中的所谓 “精英”分子，也一般只为达到自己的目的而已，相互之间没有牢固的组织关系和行为规约，虽然少数冲突的主体也存在亲友、邻居、同事、同学等一定的社会关系，但一旦冲突发展到一定程度，冲突主体的部分人便会发生动摇、彷徨或自行分化和终止。

　　四是处置的复杂性。由于地方政府管治能力低下，突出表现在预警机制、处置技术和问责制度各个方面，与应对底层冲突的要求还不相适应，加之冲突涉及的矛盾错综复杂，难以迅速解决，有的冲突随着冲突时间的延续，影响越来越大，情况越来越复杂，个别的底层冲突由自发的、松散的冲突向有组织、有领导、有策划的方面发展，给处置工作带来很大难度，不易迅速解决。

　　（三）底层冲突的原因

　　人类社会进步的历史正是在社会冲突酝酿的社会变迁中不断向前发展，没有社会的各种冲突，就没有社会的运动和发展，可以说，社会冲突是人类社会发展所必然要经历的不可逾越的沟壑。目前，我国既处于加快发展、科学发展、又好又快发展的“黄金发展期”，又处于面临着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的“矛盾凸显期”，产生底层冲突在所难免。

　　第一，改革纵深推进和新旧矛盾交织出现是底层冲突的历史根源。中国社会发展的现状表明，无论是农村还是社区，各种体制性、社会性问题日益明显，各种底层矛盾冲突日渐突出，基层党委、政府的公信力和执行力面临重大挑战。基层干部“越来越难管”的抱怨与无奈，足以印证两个问题：一是从经济学角度看，恩格斯认为农耕经济向工业经济转进会必然伴随有农村的“阵痛”，这是一种必然。二是从历史学角度看，许多冲突的发生就是众多矛盾历史的遗留与集聚。改革是解决矛盾与冲突的一种有效方式，而有改革，就有矛盾和冲突。

　　第二，经济发展不平衡、城乡弱势群体增多、贫富差距拉大是底层冲突的现实根源。经济的快速增长，并不意味着全面消除贫富差距。改革开放在给人们带来巨大实惠的同时，也伴随着经济发展的不平衡性、改革与公平的不对称性，引发了下岗工人就业难、“三农”问题突出、城乡弱势群体增多等一系列社会问题。

　　第三，群众民主意识不断增强与法治观念淡薄不对称是底层冲突的思想根源。从法学角度看，一些人在自身利益受到损害时，“为权利而斗争”是社会和历史赋与他们不可转让的权利与义务，也是法治社会公民应具备的基本品质。尤其是改革开放以来，人们的工作方式、生活方式、思维方式、社会利益和价值观念由单一趋向多元。加之部分政治观念经济化、宗旨观念利已化、纪律观念自由化的底层弱势群体，存有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，加剧了矛盾与冲突。从心理学角度看，普遍存在的“同病相怜”的心理，对冲突产生“火上浇油”的作用。

　　第四，少数干部官僚主义严重、行政不作为导致干群关系紧张是底层冲突的政治根源。中国经济在快速发展的同时，社会问题同样也在增加，这不是社会出现了问题，因为政府与市场、政府与经济密不可分，经济社会发展中就难免会发生官员腐败问题。加之底层个别干部政治学习不够，宗旨意识淡薄，作风飘浮，对群众最关心的问题久拖不决，使干群关系恶化、紧张。当然，如果我们不引起高度重视，小问题就会酿成大冲突，最终导致危害社会的和谐稳定。

　　二、底层冲突的应急管理

　　我们解决底层冲突、建设和谐社会，就在于中国的社会发展遭遇到了现实的相关问题。事实上，底层冲突本身并没有任何可怕之处，关键在于一个社会有没有疏通、调节社会冲突的机制和渠道。稳妥预控底层冲突，保持稳定和谐的社会环境，必须坚持科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的关系，真正构建底层冲突应急管理的长效机制。

　　（一）加强底层冲突应急管理的网络建设

　　牢固树立“稳定压倒一切”的思想，强化领导责任。特别是各级党政“一把手”要主动承担“第一责任”，始终保持清醒头脑，强化 “维护稳定、构建和谐、加快发展”的大局意识、政治意识、忧患意识、责任意识和群众意识，认真贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，不断深化底层冲突应急管理规律性认识，坚持预防为主、关口前移，立足基层、协同应对，信息先行、快速反应，整合资源、统一指挥，政府主导、部门参与，进一步明确相关职能部门关于底层冲突应急管理的工作职责，建立健全底层冲突应急管理的组织体系、指挥机制和部门之间的协作机制，切实加强解决底层冲突的机构、人员、预案等应急管理网络建设，全面增强应急管理能力，实现对底层冲突的主动管理和有备应对。

　　（二）加强底层冲突应急管理的资源整合

　　目前，我国尚未形成一个统一的应对底层冲突的应急管理组织体系，在实践中也缺乏强有力的协调运作机制。如何共享冲突应急管理资源，实现跨区域、跨部门统一指挥协调，这是我们面临的一大重要课题。有效应对底层冲突，必须制定切实可行的底层冲突应急预案，充分遵循“资源整合”的基本原则，将应急管理所需的各种重要条件，包括物资资源、信息资源以及各种社会力量，整合成综合统一的冲突应急管理体系，实现资源配置的规模化和效益最大化，全面提高应急管理的职能和效能。特别要在统一调度使用基层干部队伍、政法队伍、民兵预备役队伍等方面，实现资源整合、步调一致、快速反映、科学处置。

　　（三）加强底层冲突应急管理的能力建设

　　基层干部应对底层冲突的能力的高低，在一定程度上反映了社会发育的程度。要搞好底层冲突应急管理，必须努力增强基层干部超前预见能力、洞察事态能力、控制局势能力、科学决策能力，就是要坚持“团结多数，孤立少数”、“刚柔相济”、“慎用警力，依法办事”、“吸取教训，规范今后”的原则，灵活地运用政策，审时度势，科学决策，果断处置。特别要深入基层，了解下情，遇到矛盾不回避；心系群众，体恤民情，感情沟通不武断；面对冲突，掌握实情，及时疏导不退缩，认真洞察事态发展变化，寻机突破；把握冲突性质，适时调整处理方法；了解冲突起因，综合分析研究，掌握冲突应急管理的主动权。

　　三、底层民主的建立

　　积极应对冲突，而不能禁止冲突；切实化解矛盾，而不能回避矛盾；善于管理冲突，而不能继续发生冲突，这不仅是建设和谐社会的重要任务，也是底层民主政治建设的重要内容。从形式上看，民主，是一系列的程序和规则，主要规定各政治主体的产生方式、行为方式及其相互之间的稳定的关系模式；从实践层面看，民主是包括选举、决策、参与等一系列的行为过程。只有以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节，政治制度才能得以现实化。

　　（一）加强底层自治组织建设

　　一个社会的经济发展可能导致民主制度的建立，也可能导致民主革命的发生而造成社会的冲突与动荡。在我国疆域广阔、人口众多、发展不平衡的条件下，推进底层民主，必然是一个渐进的过程。因为广泛的民主，不仅是底层精英的民主，更是底层广大民众的民主。建立社会自治组织，对于扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，具有重要意义。因而要坚持以保障广大人民群众的民主权力为核心，大力推进村民自治为核心的农村基层民主制度创新、以社区居民自治为核心的城镇基层民主制度创新和以职代会为核心的企事业单位民主制度创新，进一步深化农民专合组织建设，健全农民工组织，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，完善基层党建与民主自治、社会管理与公共服务、资金保障与设施建设等方面的制度，引导、规范和改革各类社会组织管理体制，充分发挥社会组织在办理地方公共事务和公益事业、调节民间纠纷、协助有关部门维护社会治安、开展精神文明建设、扩大群众参与、反映群众诉求等方面的积极作用，增强社会自治功能。努力发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。支持人民团体依照法律和章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众的合法权益，实现政府行政管理与基层群众自治良性互动。

　　（二）加强底层群体维权工作

　　底层冲突主要是利益冲突，解决利益冲突是建设和谐社会的基础。“一个国家如果推行维护大多数人利益的政策，它就是民主的。”俄罗斯《专家》杂志主编瓦列里?法捷耶夫在评论中国特色民主发展道路时说，“中国人已经开始仔细思索，如何才能构建一个能让不同社会阶层都能对国家决策有影响力的政治制度。民主建设的确是中国自身的需求，而非做给西方看的。”而就目前而言，底层冲突中，维权事件成为底层冲突的主题。这不仅表明：切实维护群众利益是维护稳定、构建和谐的应有之义，也是立党为公、执政为民的本质要求。在解决底层冲突的措施上，首先，要切实保障个人基本的合法权益。一方面，畅通底层民意表达渠道，确保底层群众的话语权得到充分保障；另一方面，切实做好底层群众工作。增强切实保护个人基本合法权益的观念，强化便民服务，畅通诉求渠道，让群众“有话就说、有怨就诉、有难就解、有事就办”。其次，进一步约束基层政府的行为。底层冲突的很大部分都与基层政府的作为有关，这并不是因为地方政府官员太坏，而是有其体制性的原因，要解决这个问题是一个渐进的过程，但约束政府的行为却要相对容易得多。第三，建立各种利益的表达机制。建立合理的社会利益表达博弈机制，让底层群众能够充分表达自己的意愿。优先考虑征地拆迁、城市规划、环境保护、物业管理、公共服务等人民群众最关心的民生领域，切实保障基层群众的知情权、参与权、表达权、监督权，加快在基层形成有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，为解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题奠定坚实基础。切实把工会、农会建设成为代表工农利益的组织，这也是建立和谐社会的必经之路。

　　（三）加强底层民主法制建设

　　《民主是个好东西》的作者俞可平认为，人民需要民主，但不是说民主没有问题。中国经济和社会发展中面临的矛盾和问题，突出表现在：发展市场经济与政府行政体制改革相互推进的问题、经济建设与社会建设的矛盾、城镇化建设与官员腐败问题，以及由此带来的民主和法治问题。在企业真正成为市场的细胞和政府转型完成之前，滋生腐败的温床会长期存在。为此，必须深化改革，强力推进民主和法治建设，进一步推进制度创新，构建一个同社会主义市场经济相适应的和谐社会管理体制。面对底层冲突，正如于建嵘所说，需要冷静、智慧和品德。认真落实发展基层民主的新要求，探索新形势下符合实际情况的工作规律，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的方针，体现在基层民主自治之中，切实发挥党委政府的领导作用和群众的主体地位，健全各项法律制度和政策措施。加强普法教育，把民主制度建设与基层干部民主意识、民主方法、民主作风和养成结合起来，不断提高应对底层矛盾和冲突的能力；教育群众既要承认自己能力的有限性，又要承认他人存在的实在性，自觉而普遍地遵守人类共同体有序化所必需的各种规则，促进依法治理，维护社会稳定。要努力将发展基层民主同建设新农村、建设和谐社区、创新社会管理体制、改革行政管理体制等工作结合起来，探索完善制度、健全机制、规范程序等方面符合基层实际的工作规律。

　　四、加强底层民主政治建设

　　政治，是人类共同体借助于公共权力管理冲突并实现特定价值目标的方式和过程。由于人类共同体的人数众多，意见分歧，必然会发生冲突；人类共同体要维持下去，就必须建构规则和秩序。所以，政治就是解决矛盾和冲突，并建立和维持秩序的方法、途径和过程。民主政治，是凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程。民主制度作为现代社会的一种政治制度形式，它所倡导的是一种民主的精神与一种民主的文化，更是一种带有规律性的东西。对于社会主义民主而言，“社会主义民主愈发展，民主也愈发展”——透过十七大报告，可以清晰地看出中国特色社会主义民主政治的发展方向。《华盛顿邮报》称，中国在发展经济同时，增强了社会主义民主，是中国的执政党推进民主进程的新尝试。毫无疑问，要真正解决中国目前存在的社会冲突，根本出路就是发展民主政治。

　　（一）扩大党内民主

　　“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”——十七大报告的这一导向性论述，指出了实现中国特色社会主义民主政治的基本路径。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，扩大党内民主，完善党的代表大会制度，实行党代表任期制，试行党代表大会常任制；推行地方党委讨论决定重大问题事项票决制；从程序规范的角度积极探索扩大党内民主的保障机制，进一步建立健全地方各级党委定期报告工作并接受监督的制度，发挥委员作用，打造阳光党务；逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。

　　（二）扩大人民民主

　　人民民主是社会主义的生命。坚定不移发展社会主义民主政治，是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，也是党的十七大做出的一项战略部署，反映了确保国家统一、民族团结、社会稳定、人民安居乐业的必然要求，表明了社会主义政治建设的方向，确立了民主在中国未来政治中的重要地位，标志着中国民主政治的深化，更是党日臻成熟的执政能力的体现。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理社会事务、管理经济和文化事业。继续完善村民自治、社区民主自治和企业民主管理的各项具体制度，加强和细化操作程序，依法开展和规范民主选举，健全选举后的日常公共参与机制，实现公共事务和公益事业全程有效的民主决策、民主管理和民主监督，确保基层民主真正体现人民群众的愿望和要求。不断丰富民主形式，扩大民主渠道，使广大人民群众在民主实践中学习民主、创造民主、运用民主，特别是在公益事业、城镇规划、环境保护、物业维权、社区自治等方面有序扩大公民参与，探索和完善听证会、村民自治、社区协商、网络对话等民主形式和渠道，合理引导，科学规范，在基层民主的广泛实践中及时总结好的经验和做法，并以法规、政策或制度的形式加以总结与提炼，用以进一步推动基层民主的发展。大力营造民主氛围，让底层群众学会依法办事、依法维护自己的权益，共享改革发展的成果。

　　（三）改革管理体制

　　党的十六大以来，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。当前，面对我国处于全面建设小康社会的新形势新任务，要改革管理体制，着力提高国家的管治能力。一是实施行政管理体制改革，进一步消除体制性障碍。这是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国社会主义民主政治建设的全过程。通过深化改革，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。二是深化机构改革，加强基层政权建设。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，完善政务和村务公开等制度。制度是规范行为、统一方向、提高效益的规则。因此，要切实增强“管靠制度、理靠感染”的管理观念，真正在纷繁复杂的社会管理实践中，建立健全首问责任制，认真落实“一线工作法”，用制度管人、按制度办事、靠制度激励。深化行政审批制度改革，强化政务服务。三是推行司法改革，树立司法的权威。因为司法不公而导致底层冲突表现最为突出。因此，改变地方政府对司法的干预，实行司法垂直管理，制衡地方行政权力，扭转审判权地方化状况，建立民众信任的司法制度，是我国民主法制建设的一个重要途径。