3年前出台的《成渝城市群发展规划》明确了两个时间节点——2020年，成渝城市群基本建成国家级城市群；2030年，成渝城市群完成由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。
因为第一个时间节点的临近，今年以来，成渝城市群下一步发展走向引发各界广泛关注，特别是今年3月国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，将成渝城市群与京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群并列，提出将扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极，更是掀起了对中国经济“第四极”的热烈讨论。
成渝城市群为何受到如此大的关注？其在中国经济版图中的战略地位较几年前是否发生变化？其距离世界级城市群还有多长的路要走？应该采取哪些针对性措施推动成渝城市群高质量发展？近日，我们邀请了来自川渝两地以及北京、广东的5位专家学者就上述问题展开了讨论。
专家名单
吴维海
国家发展改革委国际合作中心研究员
李后强
省决咨委副主任、省社科院党委书记、教授
姚树洁
重庆市首席专家工作室领衔专家、教授
袁持平
中山大学粤港澳发展研究院教授
赵有声
重庆大学公共管理学院教授
□本报记者 周明华 王付永
使命
◎城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志，世界级城市群是决定一个国家在全球经济格局中地位高低的关键要素
◎成渝城市群与其他三个城市群可以形成一个巨大的菱形地理空间布局，有利于最大限度地覆盖及拉动我国最广泛区域发展
◎成都正在建设第二国际机场，重庆也要建设第二机场，而且把第二机场定位为国际货运枢纽机场，这为成渝城市群晋级插上翅膀
记者：成渝经济区区域规划已出台8年，成渝城市群发展规划也已出台3年，为什么今年学界关于成渝城市群建设世界级城市群的话题特别热？这是否因为随着国际国内发展形势的变化，成渝城市群在中国区域经济版图上的地位发生了变化，变得更加重要了？
吴维海：城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志。在开放发展的大背景下，城市群能在更广的范围配置资源，其作为参与国际竞争合作、支撑全国经济增长、促进区域协调发展的重要平台，在我国经济社会发展中地位越来越重要。世界级城市群更是已经成为当前决定一个国家在全球经济格局中地位高低的关键要素。因此，北部的京津冀城市群、东部的长三角城市群和南部的粤港澳城市群，包括西部的成渝城市群，自然成为各方目光聚焦的地方。
姚树洁：与前三个城市群相比，成渝城市群独特的战略作用日益显现。今年是西部大开发战略实施20周年，和20年前相比，西部大开发有着不同的内容和战略指向。西部已经成为中国经济最大的回旋余地，现在急需一个动能更加强劲的城市群，来带动西部发展，助力整个中国经济动能转换。成渝城市群幅员面积超过18万平方公里，常住人口近亿人，地区生产总值逼近6万亿元，因此被寄予厚望。成渝城市群与其他三个城市群可以形成一个巨大的菱形地理空间布局，这有助于梯次实现先进生产力的有效牵引，最大限度地覆盖及拉动我国最广泛区域和最大规模人口发展，实现全国区域经济均衡及可持续发展。
吴维海：从对外开放来看，成渝城市群的战略地位也在加重。在“一带一路”建设引领下，西向和南向开放重要性大大增强，这一过程中需要重量级甚至是世界级的城市群作为战略支撑。成渝城市群正处在丝绸之路经济带和长江经济带的连接点，随着中欧班列、陆海贸易新通道班列常态化，成渝城市群在“一带一路”建设中扮演的角色更加值得期待。
引发外界关注的还有一个重要因素——机场。从国内外经验看，世界级的城市群一定要配备世界级的机场群，这对身处内陆的城市群尤为重要。城市群不仅仅是在空间分布上相对集中的一群城市，更是以开放、分工、合作、共享为特征的城市发展的生态共同体，这必须以协同运行和差异化发展为主要特征的多机场体系来支撑。目前，成都正在建设第二国际机场，重庆也要建设第二机场，而且把第二机场定位为国际货运枢纽机场，插上航空翅膀的成渝城市群，未来发展的想象空间进一步加大。成渝机场群的建设要从一体化的角度来思考谋划，加强机场群规划与城市群规划的有效衔接，优化机场群的总体布局和层次，适应内陆开放型经济背景下城市群集散方式变革和开放式架构的新特征。
差距
◎除了经济总量有差距外，成渝城市群还存在城市规模缺乏层次，内部分工同质竞争，城际交通联接不畅，创新实力差距明显，区域协调机制缺位等问题
◎粤港澳大湾区建设有不少经验，多核心强联系的城市群结构是关键，发挥着基础性作用，这样的结构有助于扩散作用的发挥，而非只有聚集
◎成渝城市群发展遭遇了“双核优势与困境”，“点”效应明显，弱在“带”效应，缺乏“网”效应
记者：尽管近年成渝城市群保持了经济总量年均增长超过10%的良好发展态势，但从绝对值看，与长三角城市群（21万亿元）、粤港澳大湾区（10万亿元）、美国东北部大西洋沿岸城市群（26万亿元）和日本太平洋沿岸城市群（22万亿元）等城市群相比，差距还是很明显。
李后强：除了经济总量有差距外，其他方面的差距也值得我们深入分析。
首先是城市规模缺乏层次。世界级城市群的中心城市、副中心城市和节点城市等一般呈梯队布局，层层推进。如，长三角城市群的中心城市上海地区生产总值超过3万亿元，副中心苏州近2万亿元，杭州、南京也将近1.5万亿元，无锡、宁波达万亿级别，还有一批5000亿级以上的重点城市。而成渝城市群，除了成都和重庆达到万亿级之外，仅4个城市地区生产总值突破2000亿元，“双核独大”导致“中部塌陷”格局明显。
其次是内部分工同质竞争。世界级城市群大多拥有较为合理的内部分工体系，如：美国东北部大西洋沿岸城市群中，纽约是金融中心，波士顿是科技和教育中心，费城则是钢铁、造船基地和炼油中心。而成渝城市群城市之间同质竞争严重，大多数城市没有比较优势产业，产业同构现象有加剧的趋势。如，成都和重庆都将汽车制造和电子信息产业作为支撑产业大力发展，产业竞争激烈。
三是城际交通联结不畅。世界城市群大多形成了立体交互式的综合交通运输网络，如：日本太平洋沿岸城市群具有以水运、空运和铁路为主的对外交通和以公路和铁路为主的内部交通，特别是城际铁路等轨道交通已发展成多层次多级别的综合运输网络，在城市群中发挥着城际公交的作用。而成渝城市群城际交通设施建设历史欠账较多，城际快铁建设尚处于初期阶段，城市之间高速公路没有形成“网络”格局，阻碍着人流、物流、信息流的顺畅流通。
四是创新实力差距明显。创新实力强弱是衡量一个城市群发展活力大小的重要指标。根据路透社《2018全球最具创新力大学排名》，美国东北部大西洋沿岸城市群中有3所大学排名前10，长三角城市群中有3所大学进入百强大学榜单，但排名靠后。而成渝城市群无一所高校进入百强。这表明成渝城市群在创新能力上与世界级城市群存在巨大差距，在吸引高层次人才培养引进、新兴技术研发等方面还有明显短板。
五是区域协调机制缺位。美国东北部大西洋沿岸城市群内，城市之间形成了政府、中介组织和市场“三元”主体协调机制，充分发挥政府引导、行业指导和市场竞争的多重作用。而成渝城市群跨区域协调机制不健全，对区域分工和利益分配的调节相对乏力。
记者：世界级的城市群，不等同于世界级的城市，其要点在“群”上。上面提到的不少问题是不是就出在“群”上？
袁持平：的确如此。没有世界级城市的城市群，谈不上世界级城市群。但反过来讲，世界级的城市群，也一定不是世界级的城市简单相加。粤港澳大湾区建设有不少经验，比如多核心强联系的城市群结构、自下而上与自上而下的高度结合、基础设施互联互通，要素自由流动等。其中，多核心强联系的城市群结构发挥着基础性的作用。粤港澳大湾区的发展大致可分为“前店后厂—深度融合”两个阶段。在早期，港澳和内地之间的合作主要是“前店后厂”式的产业之间垂直分工，当时核心主要是港澳，内地核心城市广州和深圳地位并不是特别突出。随着内地经济的发展，分工结构的自然演变，广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈均得到不同程度的发展，港澳与内地之间进入到“深度融合”的产业内水平分工阶段。在此过程中，一个多核心强联系的城市群得以逐步形成，城市之间联系紧密且定位清晰，香港作为国际金融中心、深圳作为科创中心、广州作为商贸中心、澳门作为世界休闲旅游中心。这样的城市群结构，才能有助于扩散作用的发挥，而非只有聚集。
赵有声：成渝城市群发展遭遇了“双核优势与困境”。拥有成渝两个特大城市，是成渝城市群突出的优势，成渝长期在中国城市排行榜上位列前十，对地区经济社会发展贡献巨大、拉动巨大。不过两个中心城市距离近了，就会形成双核城市间聚能与辐射的矛盾和对撞，造成相互的困境，如果二者还存在产业结构与发展模式的重叠，如成渝在汽车和电子产业上的布局重叠，将使其困境更为深重。另外，双核强大的虹吸效应集聚走巨量的社会资源，造成其他中小城市发展受到遏制。使得成渝城市群长期处于只有“点”效应，弱在“带”效应，缺乏“网”效应的发展困局之中。
袁持平：从美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群和英国中南部城市群等世界级城市群看，在工业化和城镇化的中前期，市场力量的作用会促使人口、产业和要素向大城市尤其是特大城市集中。这几大城市群在发展历程中也经历过过度集中导致“大城市病”的时期，最后他们能够破解难题取得成功，主要取决于政府非常注重城市群中非核心城市的构建营商环境和公共服务，尽量创造一个公平的环境，使市场从聚集自然过渡到扩散。
突破
◎将成渝两市的“拔河效应”变为“抱团效应”，使成渝城市群的“哑铃式结构”变为“橄榄形结构”
◎构建一体化利益共享机制，打破地方保护和市场分割，是合力共建成渝世界级城市群的关键
◎要在发展国际会展业上下更大功夫，不断提升国际化水平，这对地处内陆的成渝城市群来讲至关重要
记者：向世界级城市群迈进，成渝城市群应该从哪些方面发力？
李后强：首先要实现思维突破。把成渝城市群建设成为世界级城市群，既不能为既有的经验所束缚，更不能为传统的思维所局限。如何将成渝两市的“拔河效应”变为“抱团效应”，如何使成渝城市群的“哑铃式结构”变为“橄榄形结构”？关键在于能不能打破“盆地意识”，敢于对标和借鉴其他世界级城市群的发展经验，享用全球人才、科技和资金，合力共建成渝城市群。
其次要实现机制突破。建设世界级城市群，须借鉴长三角、京津冀等城市群合作协调机制，加快构建区域一体化的体制机制。要积极设立成渝城市群协调机构，召开主要领导联席会议；建立健全成渝城市群腹地横向协调机制，设立由市县为成员的轮值联席会议制度。要积极构建成渝城市群在城镇、交通、能源、产业等领域的合作机制，实现统一规划、共订标准、共建共享；提升城市群公共服务一体化水平，推动城际间医疗、教育、社会保障无缝衔接与标准互认等。
要实现利益突破。构建一体化利益共享机制，打破地方保护和市场分割，是合力共建成渝世界级城市群的关键。要构建高效协同、利益一致的城市群产业体系，引导成都、重庆“双子星”差异化布局主导产业，周边城市应主动寻求与“双核”城市分工协作和错位发展的发展机会，形成城市间产业合理分布和上下游联动的产业集群或一体化产业链。要探索成立成渝城市群投资基金，各城市按照经济体量投资，引导城市组团招商，共同投资，制定基金投资项目和招商项目的经济及税收分成办法。要建立跨城市的生态补偿机制，推进长江、嘉陵江流域生态环境和大气污染物联防联治。
还要实现保障突破。建设成渝世界级城市群，离不开强有力、非常规的保障措施。要保障成渝主轴带建设，积极争取国家加大对成渝主轴带的产业、交通、能源、水利等重大投资项目支持力度，在主轴带上依托川南和渝西城市群，建立“川渝新区”，将其打造成为成渝城市群的“第三极核”。要保障成渝城市群规划引领，按照区域一体化理念，土地利用、产业布局、城市建设和生态保护“四规合一”思路，编制出台“成渝城市群空间布局规划”。要保障成渝城市群要素支撑，发行成渝城市群建设政府专项债券，允许高层次人才在成渝城市群自由流动和落户，探索农村集体建设用地指标和城乡建设用地增减挂钩指标在成渝城市群交易。
赵有声：珠三角城市群与成渝城市群有诸多相似之处，同样是拥有区域内空间范围和人口约束明显、近距离双核城市等因素，但却没有双核困境。为什么？主要有四点值得借鉴：一是产业合理分工，二是规模明确分层，三是体系发育成熟，四是具有上层调控。据此，成渝之间一定要解决产业重叠的纠缠与偏狭，扬长避短，认真完善分工设计；各城市根据自身禀赋与优势明确规模分层，实现错位错层发展，使大小各层次的城市都得到良好发育，完善城市群的体系建构；并建议中央设立跨省型城市群的国家级宏观调控机构，有效约束恶性竞争。
建议强化城市轴带和网络的发展。着力培育涪陵、万州、绵阳、南充、宜宾、遂宁、达州、泸州等100万人口大城市；发展永川荣昌大足、内江自贡、德阳什邡广汉等“组合型特大城市”；在成渝之间建设强大的核心轴带，把双核城市从隔离的两点，变成真正的“哑铃结构”，再与绵成乐山平原城市带和尚待发展的沿江城市带一起，构成H形城市带架构，并通过城市带，编织城市群的“网状结构”，完成城市群的健康成长。
建议双核城市要进一步扩容增能，使“优势更优”，形成更强大的国家中心城市辐射带动功能。重庆市主城区需要进一步扩容聚能，可以从抗战时期陪都经济的“江津合川长寿金三角”建设中得到启发，将城市发育良好的江津、合川、长寿和璧山等城市连绵区纳入主城，进一步提升主城能级，实现主城人口规模超过1000万，实现超大城市的一体化发展目标。
袁持平：提几点具体建议。一是在推动城市群发展的同时要更加注重都市圈的形成，加快形成多核心、分工明确的城市群结构，合理配置资源，优化空间布局，形成规模经济，产生1+1>2的增量效益，最终实现城市群的综合效益最大化。二是在国际化上下功夫，其他世界级城市群都很重视国际会展业，建议成渝城市群有特殊比较优势的城市，要在举办国际会议，发展国际会展业上有更大突破，不断提升国际化水平，这对于地处内陆的成渝城市群来讲至关重要。三是政府在推动基础设施互联互通的同时，要更加注重非核心城市营商环境的对标提升，促进生产要素在区域间自由流动。
