万源市棋盘山生态公益林。

四川在线记者 王代强

“对集中连片的公益林不能采取‘开天窗’的方式调出”“天然林、国有林以及一级国家级公益林原则上不得申请调出”“鼓励将符合公益林区划条件的林地和林地上的森林补充区划为公益林”……

近日，四川省林草局和省财政厅联合印发《关于进一步规范公益林调整的通知》（以下简称《通知》），让我省公益林调出补进更加有章可循，也透露信号：加入公益林，欢迎！退出公益林，限制！

公益林，是以发挥生态效益为主要目的，依据森林生态区位重要性或者生态脆弱状况，根据生态保护需要划定的林地和林地上的森林。公益林可以是天然林，也可以是人工林，其采伐从严控制。

四川对待公益林为啥两种“脸色”？

严格调出：

天然林原则上不得申请调出公益林范围

省林草局相关负责人介绍，四川由于独特的生态区位，基于国家生态安全需要，划分的公益林资源占全省林地面积的67%左右，高于全国占比。

公益林分为国家级和地方级，国家级又分为一级和二级。2017年，原国家林业局和财政部印发了《国家级公益林管理办法》。省林草局相关负责人说，四川的公益林绝大部分是国家级公益林，省级公益林很少，因此，两类均按国家级公益林进行管理。但在实践中，如何依法规范公益林调整，包括调出和补进，确需作出相应规定。

比如，国家管理办法规定：国有国家级公益林、集体和个人所有的一级国家级公益林，原则上不得调出。

而《通知》对此作出进一步细化规定：《森林法》规定应当划为生态公益林的林地，天然林、国有林以及一级国家级公益林，原则上不得申请调出；有破坏森林资源行为未查处整改到位的，严禁调出。

为啥要强调这些不得调整的情形？上述负责人说，这是由于四川本身所处生态区位所决定的。“尤其是宝贵的天然林资源，占全省森林面积的64.1%，是我省森林资源的主体和精华。严格保护天然林公益林，才能筑牢长江黄河上游生态屏障。”

此外，四川是全国率先启动天然林保护工程省份，天然林保护走在全国前列。根据《四川省天然林保护条例》，以及《森林法》关于严格限制天然林采伐等规定，即使天然林被调出了公益林，依然会受到采伐、利用等方面限制。《通知》作出以上规定，也是为了保持与天然林保护条例一致。

公益林的保护要求很严。新实施的《森林法》首次从法律层面明确国家对公益林实施更加严格保护的规定。《国家级公益林管理办法》明确：一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁打枝、采脂、割漆、剥树皮、掘根等行为。二级国家级公益林在不影响整体森林生态系统功能发挥的前提下，可以按照相关技术规程规定开展抚育和更新性质的采伐。

“通俗地说，公益林的保护等级更高。”上述负责人说，很多涉及开矿、房产等项目不能在公益林区域实施。针对一些地方可能出现为限制类项目“开绿灯”，将部分天然林调出公益林，再使项目占用天然林合规化的做法，文件提前堵住了漏洞。为了杜绝可能出现“以调代罚”“以调代改”等为违法破坏公益林的项目“漂白”行为，通知明确规定：有破坏森林资源行为未查处整改到位的严禁调出。“在审核这一关就把这些问题挡在门外，不允许浑水摸鱼。”

上述负责人说，其他还有一些我们关注的不能调出的重点区域，就是《森林法》规定应当纳入公益林地部分，对四川而言，最重要的就是长江黄河干流和支流两岸、赤水河流域、重要湿地、高原湖泊、自然保护区等重要的生态区，这些都是落实长江黄河上游共抓大保护的首要之地，一定是要严格保护的。

夹金山林区。

鼓励补进：

公益林调整遵循三条基本原则，鼓励补进符合条件的公益林

《通知》提出了我省公益林调整的三条基本原则：生态优先、保持稳定、责任明确，把责任压得更实。

按照规定，公益林调出不得影响区域整体生态功能发挥，要充分考虑生态区位重要性和生态状况脆弱性，认真组织现地查验和生态影响评价。生态影响较大的，不得进行调整。“为确保科学和公平，生态影响大小不能自己说了算，要进行必要的生态影响评价，一般需要专业机构或专业人员开展科学评估和论证。”上述负责人说。

同时，四川公益林的调出，要保证公益林面积相对稳定、地块相对固定、成果相对延续，对集中连片的公益林不能采取“开天窗”的方式进行调出。

啥叫“开天窗”？上述负责人解释，比如在一个大圈圈（集中连片公益林）内“抠”一个小圈圈（想要调出的部分），小圈圈脱离大圈圈，那就是“开天窗”。

实际情况是，公益林调整是针对集体和个人，可能有的人想调出有的人不想调出。一般来说，能够与商品林、或非林地接壤的部分，就可以申请调出。根据《通知》，林权权利人对公益林补进或调出提出申请，县级林业主管部门对公益林调整申报材料的真实性、准确性负责，市级林草主管部门对查验和生态评价情况负责。那么，哪些情况可以申请调出呢？《通知》明确：

——对于集体或个人所有的人工林，以及确权到户的一级国家级公益林中的苗圃地、竹林地、平原农区林地，林权权利人确不愿意纳入的，在不涉及生态保护红线和自然保护地、不影响整体生态功能发挥和公益林集中连片的原则下，可按程序申报调出。

——因自然灾害等导致难以恢复林业生产条件的，由县级林业主管部门提出调出公益林范围意见，并书面告知权利人，经村民委员会同意后，按程序调出公益林范围。

——对于公益林权属错误或者将公益林区划到非林地上等情况，在调查核实权属或充分对接国土“三调”成果且无争议后，按照森林资源管理“一张图”纠错程序进行调整。

——因新实施退耕还林、自然保护地调整以及新建重要湿地、水库等，新增的符合公益林区划标准的林地和林地上的森林，以及原符合公益林区划界定范围和标准，但未划为公益林的，经林权权利人申请，可按程序补充公益林。

“当前，我们也在利用国家要求林草湿数据与三调成果数据对接融合的时机，本着实事求是的原则，允许地方对过去区划错误的公益林予以纠错调整。”上述负责人说，“同时，我们鼓励将符合公益林区划条件的林地和林地上的森林补充区划为公益林。”

其实，公益林不仅可以得到国家生态效益补偿，按照《森林法》规定，只要符合生态区位保护要求和不影响生态功能发挥，经科学论证后也可以合理利用，可以适度开展林下经济、森林旅游等。在我省山区，公益林补助资金已成为林农重要的稳定收入来源之一。

天全县落汉山国有林场。

管理更规范：

公益林信息纳入“一张图”管理，调出补进每年实行集中上报和审批

“凡经批准补进或调出的公益林，原则上不得再次申请调整。”上述负责人表示，按照《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》规定，严格控制公益林调出、补进范围和对象。

经过多年努力，我省建立起了较为完整的公益林保护管理体系，并将公益林数据库与原林地“一张图”数据库融合，形成森林资源管理“一张图”成果。

啥是“一张图”？“一张图”，就是按照相关规定，依据现有森林资源规划设计调查、公益林区划界定等成果，以遥感影像图为基础，通过判读核实，辅以适当的现地调查，按照林地落界基本条件和精度要求，落实现有林地和依法可用于林业发展的其他土地的边界和图斑，建立林地小班矢量图层和相关专题矢量图层，形成GIS矢量数据库和林地“一张图”。简而言之，就是森林资源的地图。

“一张图”结合了年度森林督查、公益林纠错等档案资料，覆盖全省所有行政区域，涉及1450万个图斑（图斑是指单一地类的地块，以及被行政区、城镇村庄等调查界线或土地权属界线分割的单一地类地块），可精准、直观地对全省公益林进行监管。

同时，进一步规范公益林调整程序。《通知》明确，公益林的补进和调出，必须严格履行相应程序，不得擅自以任何形式进行调整。按照林权人申请、现地勘验和公示、登记造册、查验评价等流程，每年5月31日前集中上报，由省林草局会同财政厅审查后，报省政府或者国家林草局、财政部审批。

资料提供方面，《通知》要求，对于单次补进、调出面积超过1万亩的，需分别对原公益林区划落界时林权权利人意愿、协议签订以及历年生态效益补偿兑现、公益林占森林面积比例及目标考核等情况进行书面说明。

省林草局供图