黄小勇

加快数字政府建设是推进国家治理现代化的重要战略举措。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确要求“强化系统观念，加强系统集成，全面提升数字政府集约化建设水平，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合”，从国家顶层设计层面来看，一体化成为我国数字政府高质量发展的基本趋势。　　

经过近几年的快速发展，数字政府建设呈现纵向贯通、横向协同的一体化发展态势。当前数字政府一体化建设的类型多样化，一是通过省级统筹建立统一的数字平台，以结构性系统整合来推动建立权责明晰的整体联动体系，从而在同一数字化场域实现规模数据的集成效应；二是以具体的任务或社会治理需求为核心，围绕业务流程和管理模式的组合式创新达成业务协同；三是通过汇集不同治理领域和业务信息的数据资源组成大数据中心，实现跨层级、跨业务部门的数据共享。　　

数字政府一体化建设面临的挑战　　

数字政府一体化建设为政府治理带来了规模效应和改革红利，一是平台建设集约化，改变了以往数字平台多部门、多地区分散建设、重复建设的难题，并在统一标准、降低建设成本和提高安全防护能力方面存在优势；二是流程效率优化，一体化建设通过统筹线上平台与线下窗口的业务对接，实现了业务流程从部门碎片化向整体性再造转变；三是数据融合共享，有效调和了同级政府部门间形成的“数据孤岛”，减少了阻碍上下级间双向信息互通的“数据烟囱”。然而，数字政府在一体化建设的实际操作中也面临着一系列挑战，由于忽略了层级差异性、区域差异性、阶段差异性、群体差异性，实施一插到底、整齐划一、生搬硬套的实践举措，一体化建设可能导致资源浪费、衔接鸿沟、低回应性和基层负担过重等困境，从而导致数字政府一体化建设过程中的规模效应递减。　　

首先，一体化建设可能导致资源浪费。从系统建设来看，一方面，为了对接一体化建设的大框架，部分地方只重视建立新机制和新机构，不重视改革现有的部门机构，造成部门设置的叠床架屋，并且部分系统在投入之初可用性较差，在升级迭代过程中迅速被淘汰，存在盲目建设问题，行政总成本上升；另一方面，一体化对数字平台硬件设施建设的要求远高于其他智能设备，政府需要投入财政资源按照制定的标准进行开发，如若已有系统无法与制定的系统进行兼容，只能放弃已有的数字平台系统，上述情况都由于“沉没成本”而造成公共资源浪费。　　

其次，一体化建设可能存在衔接鸿沟。虽然数字政府一体化建设中强调构建整体协同、统一步骤的系统格局，但分属于不同层级政府或政府部门的数字系统架构、运行标准不统一，如若强行开展一体化建设会导致系统间存在衔接鸿沟。由于技术支撑、资金支持、人员配备等在地性资源存在差异，有些建成后难以满足基层治理实际的需求。而作为工具手段的一体化建设在嵌入具体场景中如若不能完全满足基层治理需要或并不完全适用于基层治理实践，可能会导致数字基础设施“功能悬浮”。　　

再次，一体化建设可能降低治理回应性。数字政府建设的目标和需求在区域之间、层级之间、时段之间存在差异性。一体化建设可能会导致对复杂多样性治理情境的“回应弱化”。此外，由于区域、群体之间的数字素养差异，数字鸿沟现象的出现，数字政府建设的成果无法公平惠及全体人民。　　最后，一体化建设可能造成基层负担过重。在数字政府纵向一体化建设过程中，形成了三级一体化平台建设，但是一体化建设对硬件的建设要求很高，为了建设和维护系统，需要不断更新设备和系统，这些系统迭代更新成本都由基层部门承担。处于基层的一体化平台面临的事务非常庞杂，由于大量的事项权限范围界定不清晰，容易造成部门之间的责任不确定性，增加协调成本。面对数字系统的程序标准化要求，工作量的扩大和考核种类的增多，也增加了基层工作者完成工作的难度。　　

实现数字政府一体化建设“合”与“分”平衡　　

数字政府的一体化运作模式并不存在最优解，各地在发展数字政府的同时要根据地方经济社会条件选择合适的发展模式。实现数字政府建设的高质量发展必须发挥一体化的效率优势而规避其弱点，重点在于实现数字政府一体化建设中的“合”与“分”平衡，既关注一体化建设中的合法性，又实现数字平台运行的高效性。　　

首先，坚持统筹性和差异性的平衡。政府数字化转型是一个不断调适的渐进过程，顶层设计和基层探索是数字政府一体化高质量建设中相辅相成的两个方面。顶层设计为数字政府提供方针指导从而保证系统性，对数字政府一体化建设的总体原则、总体架构、主要任务等方面进行整体规划和设计，能够打破不同区域间建设水平差异、“数据孤岛”现象、利益博弈困境和体制机制障碍等问题。而基层探索实践为数字政府提供创新性的“在地化经验”，既激发了基层的积极性和创造性，又保障了数字政府因地制宜差异化发展。因此，地方政府在一体化建设中，要在统筹区域整体改革进度的基础上，给基层留有更大的先行先试空间。　　

其次，坚持标准化与灵活性的平衡。标准化是数据资源大循环的基础，也是业务协同的前提。数字政府一体化建设要求在将标准化作为底线和基本原则的同时保留灵活空间，以提升基层应对具体治理情境中的可操作性。从技术标准化层面来看，在统一制定技术架构和质量管理标准、规范访问入口和服务对接等要求的同时，标准建设要充分与技术创新的发展进行互动，形成动态化的技术标准体系。从数据标准化层面来看，需要进一步统一数据接口、数据格式、数据管理、开放共享等标准，同时需要建立一个高度可扩展性的数据仓库，适应各种数据的需求和变化。从业务标准化层面来看，通过对业务分解，识别数据需求和制定数据接口，对业务流程进行标准化改造，根据业务的需求灵活选择业务模块进行重组。　　

再次，坚持集约化与个性化的平衡。从供给方来看，与传统分散化、碎片化的建设模式相比，数字政府的集约化是指从数字政府建设的基础设施、平台应用、数据资源和服务设计等方面实现功能整合、降本增效的动态过程。从需求方来看，数字政府在集约化建设的基础上应该为不同的群体提供个性化服务，以增强数字政府的回应性。在推动基础性、兜底性服务的同时，围绕“关键小事”开展个性化、有特色的服务创新。因此，数字政府一体化建设过程中既要坚持统一性，又要充分以“用户”为中心，切实提升服务群众和企业的实效，让数字红利最大限度地惠及企业和群众。　　最后，坚持统合性和协同性的平衡。数字政府一体化建设是基于平台架构、流程优化和主体协同的赋能和重构，其中不仅包含了复杂的算法、算力和数据等技术性因素，还承载了组织流程、管理机制和服务供给等制度性因素，需要政府、市场和社会三者之间的共同合作。一方面，能够有效化解技术的工具性和专业性带来的建设和运营成本；另一方面，能够促进各主体之间的学习，解决因技术因素而导致工作量增加的履职困境。因此，数字政府一体化建设中既要强调政府在规划引导、业务协调、监督管理等方面的统合性，又要充分发挥市场力量和社会力量进行优势互补、资源互助、协同配合，实现数字政府建设的高质量发展。