修改后的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）进一步明确了监察机关的职能、权限、手段以及监察程序等内容。其中，结合各地实践情况，根据反腐败工作的需要，授予监察机关强制到案、责令候查和管护三项监察措施。此外，为健全监察机关内控机制，还增加了对监察人员的“禁闭”措施。

对此，一些地方实务工作者与专家学者认为，当前反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂。新增的强制措施及其程序规范，不仅构成了一套轻重结合、配套衔接、环环相扣的监察强制措施体系，还与刑法、刑事诉讼法在职务犯罪调查、证据衔接等方面形成协同，回应和解决了监察调查工作中长期存在的一些现实难题。

打通办案堵点，回应现实关切

“在《监察法》修改前，监察强制措施比较单一，缺乏强制到案的措施，很难让调查对象及涉案人员主动交代违法犯罪行为。”某区县纪委监委办案人员张伟无奈道，“有时候找到涉案人员都很费劲。好不容易找到了，对方不开口也没办法。”

如何高效办案，成为了摆在监察机关办案人员面前的现实难题。

从这个角度看，《监察法》对于监察强制措施的新增可以说是恰逢其时。“上级也一直在提，有措施就要依法依规大胆用，不能放着不用，还是沿用老办法。中央纪委国家监委组织了很多专业人才研究制定这些措施，不能让这些措施成为摆设。”眉山市彭山区委常委、区纪委书记、区监委主任伍懿介绍，彭山区在今年6月初就使用了责令候查措施。

“当时我们很慎重，先看了相关条例，又参考了省上在这方面的授课内容，以及中央纪委国家监委对于《条例》的解读，之后我们又查阅资料、向上级纪委请教。在违纪违法事实基本交代清楚后，果断将其从留置变更为责令候查。”伍懿说。

张伟表示，以前没有这些措施时，把人放出去以后，再找他们核实情况就很难了。有的被调查人，比如行贿人，可能会以做生意为由离开。有了责令候查这个措施，就能随时掌握他们的去向，方便找到其本人。

“原《监察法》仅规定留置措施，对被调查人的人身自由限制较为单一，新增责令候查措施防止了不是留置就是走读式谈话的极端情形。”内江市纪委常委雷静表示，对于涉及企业经营、复杂商业关系等特殊案件，责令候查允许被调查人在一定范围内继续履行职责，减少对正常生产经营的冲击，也保障了调查工作的推进。

“在某公职人员留置期即将届满，问题已经查清了但还没有作出处理决定，同时，家属提出了变更措施的书面申请，经审查，该对象符合责令候查的适用条件，我们将留置变更为了责令候查。”在宜宾市纪委监委办案人员王璞表示，责令候查这一措施也适用于行贿人未达到留置条件但需监管的情况。

在某地纪委监委相关负责人看来，对于犯罪数额较小、犯罪情节较轻、不存在串供或者妨害作证等干扰调查取证风险的被调查对象，将责令候查作为一种监管方式，既改变了其不需要留置或者解除留置措施后完全不受强制措施监管的状态，也体现了《监察法》总则中关于尊重和保障人权、维护监察对象和相关人员合法权益的基本原则。

另外，强制到案解决了监察实践中存在的部分被调查人经通知不到案的问题。“事实上，我们在办案中，碰到过不少不配合或者拖延配合的行贿人等相关涉案人员。有的人借口在外地，有的人说自己生病住院了，有的人甚至‘你找我的律师谈’等理由，搞软对抗，拒绝到案配合。”张伟说，当时要是有这些措施，办案效率肯定能更高。

不过，强制到案只解决了被调查人不愿到案的问题。“有时候被调查对象来了无数次，也谈了无数次，但就是拒不交代问题。我们通过前期的初核已经掌握了对方的部分违法事实，而对方又够不上留置的条件，这时候管护措施就十分实用。”张伟说。

雷静说，当涉嫌严重职务违法或职务犯罪的人员主动投案，如果存在逃跑、自杀等重大安全风险就会比较难办。“原来《监察法》只规定了留置措施，但留置的审批程序很严格，新增的管护措施审批程序更灵活、审批层级更低，可以及时限制被调查人人身自由，确保办案安全并做好固证工作，为后续是否采取留置措施提供依据和时间缓冲，避免了过度留置或留置不当。”

“主动投案之后，如果谈话或者询问后就放任不管，就怕对方想不开或者转变想法。如果要走留置程序，又需要时间。这期间万一出事怎么办？说实话，我们办案人员都是担惊受怕的。”宜宾市珙县纪委常委杨勇表示，管护措施解决了这个问题，目前长宁县对一名主动投案并交代问题的监察对象，按规定立即采取了管护措施，并上报到市监委。

“之前办的两个涉及违反政治纪律的案子，我们这边刚谈完话，对方一出去就串供，导致我们的工作一度陷入被动，最终我们还是查清楚了相关的违纪违法事实。要是当时有管护措施，就能避免这种情况的出现。”张伟回忆。

“‘管护’有效增强了监察机关应对突发事件的能力，赋予其短暂限制调查对象人身自由的权力。”西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授褚宸舸说。

既是授权，也是控权

在褚宸舸来看，新增措施并非单纯的“扩权”，而是基于监察体制改革目标的“依法确权”和“规范用权”。在授予措施的同时，法律也明确了严格的适用条件、审批程序和监督机制，确保权力不被滥用。

伍懿介绍，新修订《条例》细化完善新增监察强制措施制度，对强制到案、责令候查、管护措施分别作出专节规定，对措施采取、变更和解除各环节也提出了严格的工作要求，对告知权利义务、出具法律文书、保障权益、提请公安机关协助等内容作出详细规定。“构建责任明确、流程规范、要求清晰的措施执行制度，强化各项措施规范行使，体现了授权与控权的结合。”

某市纪委监委相关负责人介绍，本次配套出台的《监察机关采取监察强制措施审批工作规定》更是以内部文件的方式，对各级监委采取变更、解除、撤销各项监察强制措施规定了更为具体的审批权限，明确对同级党委管理干部采取相关措施的，报同级党委主要负责人批准，对其他人员采取相关措施的，由监委主要负责人审批。

“比如，对同级党委管理的干部采取管护措施，需要报同级监委主要负责人审批，同时报同级党委主要负责人审批，同级党委主要负责人不批准采取管护措施的，监委应当立即解除。”上述受访者表示。

关于采取强制到案的措施，《监察法》明确规定，一次强制到案持续的时间不得超过12小时，依法需要采取管护或者留置措施的，按规定报批后，强制到案持续的时间不得超过24小时，两次强制到案间隔的时间不得少于24小时，不得以连续强制到案的方式变相拘禁被调查人。

此外，对于责令候查的措施，最长不得超过12个月。对同一个被调查人，无论一次还是多次采取责令候查措施，累计时间都不能超过12个月。

“通过强化精准规范，新增强制措施层层设限确保了措施的合法性、规范性，防止权力滥用。”雷静指出，《监察法》还通过强化人权保障，保障了被调查人的权利，如通知家属等，并建立了申诉、申请变更措施等救济机制。

“对于变更强制措施，被调查人家属可以向监察机关提出书面申请。”宜宾市纪委监委案件审理室干部周燕说，在最近其办理的一起留置案中，某公职人员的问题已经查清了，但留置期满后还没有作出处理决定。“当时家属向我们申请变更为责令候查，我们认为其符合责令候查的条件，于是同意了。”

也有不同意申请变更的情况。“在家里肯定更自由。有不少被留置对象的家属想申请变更为责令候查，但这个得看案件办理的具体情况。我们当时驳回过一名家属的申请，并说明了正当的理由。”宜宾市长宁县纪委监委案件管理室负责人表示。

在雷静看来，变更监察强制措施需要做好综合评估，一方面综合考虑违法犯罪行为危害程度、被调查人人身危险、态度认识、案件进展等因素，对于怀孕、患病等特殊群体，优先考虑非羁押性措施；另一方面要保障企业合法权益。在调查涉企案件时，对于配合调查的企业经营者，监察机关可考虑采取责令候查，或者在留置后及时变更为责令候查，避免或尽可能减少对企业正常生产经营活动的影响。

张伟表示，及时变更监察强制措施，也有利于解决硬件与看护人员配备不足的情况。比如，在查清被留置对象的问题后及时转为责令候查，既节省了人力物力成本，也很好地保障了被调查人的人身权不被过度限制。

与刑诉法“对齐”，具有层次性和体系性

“《监察法》修改后，职务犯罪的辩护工作也将更加有法可依。”北京大成律师事务所高级合伙人肖飒表示，这次《监察法》新增的强制到案、管护、责令候查等措施以及其具体的时间节点，和刑事诉讼法中的拘传、拘留、取保候审能一一对应，同时《监察法》也增加了监察对象及其近亲属可以申请变更监察强制措施等权利和相应的配套实施制度。

“事实上，比照刑事诉讼法的强制措施体系，对职务犯罪案件的调查形成了由轻到重的强制措施体系，具有层次性和体系性。”四川大学法学院教授、四川省司法体制改革研究基地主任韩旭认为，这解决了以往办案仅有留置措施可供使用的单一性问题，从而可以适应案件的不同情况，有助于体现对人权保障的精神。

当然，监察调查权与刑事侦查权还是有核心区别的。褚宸舸表示，除了适用主体和法律依据、适用对象不同以外，适用的阶段也不同。“前者适用于职务违法和职务犯罪调查阶段，后者则适用于刑事案件的侦查、起诉、审判阶段。”

强制到案、责令候查、管护是监委的法定调查措施，虽从执行内容和方式上讲分别类似于刑事诉讼法中的拘传、取保候审、拘留三种刑事强制措施，但监委调查和刑事诉讼中的强制措施在适用对象、适用条件、期限等方面仍存在较大差异。

雷静表示，比如管护针对未被留置但存在逃跑、自杀等重大安全风险的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的人员，期限一般为7日，特殊情况下可延长1至3日。而拘留需符合法定紧急情形，如正在犯罪、有毁灭证据可能等的现行犯或重大嫌疑分子，期限一般为3日，特殊情况下可延长至7日，对于流窜作案等重大嫌疑分子最长可达30日。

“在实践中，多数案件先拘留，再在法定期限内提请批准逮捕，便于控制嫌疑人、固定证据。”某区公安局办案人员表示，“另外，像我们采取的拘传、取保候审、拘留等措施在公安环节一般实行内部审批。”

张伟表示，对比之下，被管护的对象并非都会被留置。而监察强制措施除了需要监委内部审批以外，根据干部管理权限还需送同级党委审批。

“当然，强制到案、责令候查和管护与拘传、取保候审、拘留一一对应，也是为了方便刑诉衔接，保障当事人权利。”杨勇举例，比如管护的7天时间要折抵刑期，以避免重复剥夺人身自由。虽然流程不同，但法律内涵一致，避免与刑诉法冲突，影响检察院起诉。

不过，广东金唐律所专家咨询委员会委员、政府法律事务部主任王学堂认为，目前的《监察法》还很“年轻”。与之对比，刑诉法经过历次修改，最终确立了以“尊重和保障人权”为价值引领、以审判为中心、以证据裁判为核心的现代刑事诉讼制度体系。其中，疑罪从无的基本原则从入法到落地都值得借鉴和参考。

“此外，此次《监察法》修改对禁闭措施的设立意义深远。”褚宸舸说，禁闭措施不仅强化了对监察人员的监督，促进其依法行使监察权，还完善了梯度性监察强制措施。监察禁闭措施与留置、管护相衔接以适应反腐新形势，被禁闭人员符合留置或者管护适用条件时，可以衔接上述两类监察强制措施。

某区公安局办案人员表示，尽管公安系统也存在禁闭的措施，但公安系统的禁闭作为内部惩罚手段，通过限制人身自由进行惩戒和管理，是一种临时性措施，适用于违反纪律的人民警察，包括违抗命令、泄露工作秘密、威胁恐吓他人等行为。

“而监察系统的禁闭措施兼具保障调查和预防惩戒教育功能，目的在于防止监察人员干扰调查、串供或毁灭证据，保障调查顺利进行。”雷静认为，总的来看，禁闭措施的设立彰显了反腐决心，积极回应外界“谁来监督纪委监委”之问，体现出监察机关刀刃向内、严防“灯下黑”的果敢和决心，巩固监察机关在反腐败斗争中的公信力，也能提高监察人员的专业性与廉洁性。（应受访者要求，文中部分人名为化名）