刘明全

当前，建设美丽中国是重要的国家战略任务，而有效防范生态环境风险已经成为实现美丽中国战略的必要条件。因为我们面临环境污染、生态破坏、资源浪费等传统环境问题与生物多样性、气候变化等新型生态环境问题的双重生态环境风险，生态环境风险又自带跨区域、隐匿性以及一旦发生就难以修复等特性，需要从法治保障上对其进行系统性、整体性防范。习近平总书记指出，“有效防范生态环境风险。生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障。‘图之于未萌，虑之于未有。’要始终保持高度警觉，防止各类生态环境风险集聚扩散，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备。”

首先，秉持生态整体系统观。秉持生态整体系统观，要求我们应将人与自然的关系作为生命共同体，系统推进生态环境的整体性保护。“人与自然是生命共同体”，人类发展必须尊重和顺应自然规律，法治保障体系发展应当自始至终贯穿这种和谐统一；“山水林田湖草是生命共同体”，法治保障应当把握各环境要素之间的内在联系，防范单要素生态环境风险与防范整个生态系统风险相结合，不能简单地人为分割治理。可以说，整体系统观是防范生态环境风险的核心理念。

其次，打造防范风险协同机制。一是是贯彻落实风险预防原则。《里约环境与发展宣言》明确提出预防原则，风险预防原则已成为环境法理论的重要原则之一。我国环境保护法规定“预防为主”，为风险预防原则提供了一定立法基础。目前，全国人大常委会2024年立法工作规划已将生态环境法典编纂列入一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），可以借此契机明确风险预防原则包括科学确定的风险与部分不确定的风险，并在具体条款中适度精细化，明确对应的风险预防制度。二是加强环境风险的行政规制。行政规制在防范生态环境风险规制中占有主导地位，环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律规定生态环境风险的行政管控职责，例如，环境影响评价、“三同时”制度、排污许可、现场检查等预防性行政法律制度规范。行政机关已经形成一套相对完备的环境风险评估及其监管制度，并在专业分工、依法授权、经验积累等方面形成一定的优势。因此，需要充分发挥行政治理在防范生态环境风险的核心作用，加强行政规制的环境风险规制功能。三是完善预防性环境诉讼制度。传统生态环境司法体系以损害救济为核心，无损害即无救济；但随着新型生态环境风险不断涌现，补救性司法已经难以应对抽象的、不确定的环境风险，预防性环境诉讼制度应运而生。但是，我国预防性环境诉讼制度尚未形成独立的、系统的规制体系，而是零散分布，无法满足防范生态环境风险的制度需求。法律用语模糊，表述不够明确，在一定程度上阻碍了预防性环境公益诉讼的实践。

最后，深化多元主体协同治理机制。深化行政、司法与社会协同，通过多元参与、民主协商的方式形成生态环境风险的全方位、多主体、社会化防控机制。一方面，要落实公众参与制度，保障公民的知情权、参与权、监督权，拓宽公民参与环境治理的渠道，包括普通群众、专家学者、社会组织等对立法、执法与司法的监督。身处于风险社会，每个社会主体既是环境利益的既得者也是环境风险的承担者，而公众参与通过开放决策、民主协商的方式解决环境争端，良好地契合了环境风险多元治理的需求，有助于实现实质环境正义，形成社会能动协同。另一方面，要厘清环境行政与环境司法的关系，深化环境司法协作机制。环境司法在治理环境风险时，具有教育、指引和威慑作用，有助于维护公共环境权益，并对环境风险责任进行司法分配。而在防范环境风险的过程中，行政机关始终属于核心的一环，发挥着主导作用。司法权在介入环境风险治理过程中，应首先尊重行政权的优先治理地位，不能借风险预防原则之名而代替执法；只有当行政机关不履行、怠于履行或者履行不当时，预防型环境司法才需要履行“最后一道防线”职责，通过诉讼程序确保行政机关保护环境公益。预防性环境司法可以弥补行政权在环境风险治理中的不足，体现了与行政治理的协同共治，符合多元化环境风险治理理念。

概言之，在面对全球生态环境风险问题时，防范生态环境风险的法治保障机制需要以习近平生态文明思想与习近平法治思想为指引，从系统整体观出发，落实风险预防原则，充分发挥行政机关在风险规制中的核心作用，完善预防性环境诉讼制度，并深化行政、司法与社会的多元协同治理，推动建设美丽中国，实现人与自然和谐共生的目标。

(作者系省委党校法学教研部副教授，本文系国家社会科学基金一般项目“长江经济带的跨域污染防治问题及应对研究”（21BFX140）阶段性成果)