德阳：推动城市更新 “城市合伙人”重启老旧片区烟火

四川在线记者陈丽霏

“城市合伙人模式”推动政府从主导者转向搭台者，驱动方式从单一土地财政迈向“优质存量资产+多元社会资本”，吸引经营主体、社会力量、专业人才共同参与，结成“利益共享、风险共担”的伙伴关系

作为省级城市更新创新模式试点城市，德阳选定金鑫、八角德钢、东电高铁三大片区为试点，计划于今年底打造3个典型片区样板。目前，三大片区累计腾退空间120公顷，减少建筑规模56万平方米，房票安置1236户

近日，走进德阳经开区原金鑫股份老厂区，高大的梧桐掩映着红砖厂房，车间内机器运转声早已远去，车间外修缮施工声却不断传进耳朵——这座老厂正经历一场脱胎换骨的改造，即将以文创、商业与社区服务相融的崭新姿态，重新融入城市烟火日常。

与传统城市更新不同，该项目的推动，并非像以往一样由政府“大包大揽”，而是来自一个由省市区三级国企携手组成的特殊团队——“城市合伙人”。2025年12月，德阳因“政府统筹+市场运作+多方参与”的“城市合伙人”模式，被确定为省级城市更新创新模式试点城市。这场探索，指向一场城市发展的深层次变革。

破局

跳出“静态”土地财政，转向算“动态”全域价值

厂包城、城包厂、厂城混杂——这是许多老德阳人记忆中的城市剪影。德阳老旧片区长期面临居住拥挤、公共空间匮乏、土地利用低效、产业功能混杂等“城市病”。

比“病况”更棘手的，是“药方”失灵。“过去算的是‘小账’。”德阳市住房和城乡建设局相关负责人介绍，以前，政府盯着地块搞平衡，靠土地财政覆盖拆迁建设成本；企业干完活就走人，后续运营无人问津。这种模式下，政府背负巨大财政压力和隐性债务风险，更陷入“政府主导、群众等待、企业观望”的僵局。协调统筹难、资金闭环难、持续运营难，成为横亘在城市更新路上的“三座大山”。

面对困局，德阳意识到，必须跳出“静态”的土地财政，转向算“动态”的全域价值“大账”。这笔“大账”，着眼于片区全生命周期的综合价值提升，关乎产业、人口、环境、文化的可持续发展。

2025年，德阳开始推行“城市合伙人”模式。德阳市住房和城乡建设局相关负责人介绍，该模式推动政府从主导者转向搭台者，驱动方式从单一土地财政迈向“优质存量资产+多元社会资本”，吸引经营主体、社会力量、专业人才共同参与，结成“利益共享、风险共担”的伙伴关系。“简单来说就是城市建设不再只是政府的事，而是政府牵头，企业出钱出力，大家一同参与。”

例如，德阳金鑫片区就是由省市区三级国企合作开发，华西集团、德阳发展集团、经开投资集团联合作为城市运营商，按45%、35%、20%出资比例，组建公司实施片区城市更新。

目前，德阳已选定金鑫、八角德钢、东电高铁三大片区为试点，计划于今年底打造3个典型片区样板。

金鑫片区建设效果图。德阳市住房和城乡建设局供图

重构

在总量严控下实现空间品质增优，激活内生动力

走进金鑫片区5号楼，施工人员正对车间梯形柱进行加固作业。墙上“大干快上，支援三线”的标语依稀可辨，斑驳的字迹与崭新的脚手架形成奇妙的时空对话。

“‘修旧如旧’比新建更难。”现场管理人员陈方建指着墙面说，为保留风貌，他们要用原砖修复外墙砌体，木屋架替换后采用仿木纹漆修饰，“让老设备‘站’在原地讲故事。”

老厂房“新生”之外，更大的棋局在整个片区铺开。

不远处，华西集团的传统工厂已整体外迁至专业基地，原地块迎来中海信投资创新产业城。这不是简单的“退二进三”（退出第二产业，发展第三产业），而是通过产业飞地策略实现“退二优二”。数据显示，金鑫片区已拆除低效建筑36万平方米，释放绿地38.6亩。腾出的空间里，两座旧厂房正转型为社区服务空间，幼儿园、托育点、养老服务站同步配建，5公里慢行系统将串联起10个口袋公园。

目光转向城北，东电高铁片区同样在“做减法”，通过房票安置有序引导人口疏解，拆除低效建筑18.3万平方米，释放绿地52.9亩、道路15.1亩。腾出空间的同时“做加法”，新增公共服务设施4.5万平方米，街头绿地嵌入儿童活动、文体休闲功能，地下管网更新5.5公里以上。

东电高铁片区中轴带改造后。德阳市住房和城乡建设局供图

为何能同时进行“加减法”？

答案藏在德阳对城市更新的深层思考中。针对中心城区厂包城、城包厂、厂城混杂的历史遗留问题，德阳坚持“城市设计+控规修编+片区更新”与城市合伙人“策、投、建、运”相协调，打出“产业飞地+容积率转移平衡+拆迁房票安置”等“组合拳”，在建筑总量严控下实现空间品质增优。金鑫、八角德钢、东电高铁三大片区累计腾退空间120公顷，减少建筑规模56万平方米，房票安置1236户。

“这场变革带来了‘四个转变’。”德阳市住房和城乡建设局相关负责人介绍，政府角色从“全能运动员”回归“规则制定者、项目监管员、平台搭建者”；开发主体从“政府融资平台”升级为“片区全生命周期综合运营服务商”；参与逻辑从“零和博弈”转变为“利益共同体”；算账方式从“静态”土地财政转向“动态”全域价值。“在‘城市合伙人’模式下，政府、企业、金融、公众协同参与，全过程、全周期、全方位推动城市有机更新，实现政企权责明晰、轻重资产分离、风险隔离和商业闭环。每一方都在‘片区统筹’平台上找到自己的位置，凝聚起城市更新的攻坚合力。”